Чтение онлайн

Самостоятельная политическая сила в лице Верховного суда США, способного по формальным юридическим основаниям отменить президентские решения или отклонить поддерживаемые им законопроекты, также является серьезным препятствием, с которым не приходится сталкиваться большинству премьер-министров. И, несмотря на то что американский президент действительно является воплощением центральной исполнительной власти в степени, несвойственной премьер-министрам парламентских демократий, одни только размеры и сложность структур федерального правительства затрудняют ему задачу определения государственной политики. Действительно, есть мнение, что «аппарат Белого дома является единственной организацией в структуре федеральной власти, на которую президент может влиять лично и от которой может ожидать ответственности и лояльности» [265] . По замечанию Гарольда Сайдмена – перешедшего на научную работу бывшего американского госчиновника, – даже если президент недолюбливает членов своего правительства, не согласен с ними и подозревает их в нелояльности, «он не может лишить их власти без того, чтобы очень серьезно не ослабить собственную». Сайдмен продолжает:

«Обладатель «самого могущественного поста в мире» быстро осознаёт суровую правду. Его исполнительная власть зиждется на очень хрупком фундаменте – праве назначать американских государственных чиновников. Количество условий, которые необходимо соблюсти при назначениях, может серьезно ограничивать его в выборе кандидатур. Он может увольнять чиновников администрации, но и здесь его возможности ограничены. Отставка высокопоставленного сотрудника – крайняя мера, которую можно использовать только в исключительных обстоятельствах» [266] .

Хорошим примером ограничений, которые существуют в праве назначения, являются трудности, испытанные Биллом Клинтоном в 1993 году при выборе кандидатуры на должность заместителя министра юстиции по вопросам гражданских прав. Его первым выбором была преподавательница Университета Пенсильвании Лани Гвиньер, с которой они вместе учились на юридическом факультете Йеля. Очень скоро выяснилось, что ее кандидатура вряд ли будет одобрена сенатом ввиду наличия достаточного количества противников, и Клинтон не стал ввязываться в заведомо проигрышное затяжное сражение. Его следующим кандидатом стал другой юрист-афроамериканец, Джон Пейтон, который также встретился с противодействием конгресса и сам отказался от борьбы. «В конце концов», как замечает сам Клинтон, он выдвинул кандидатуру Девала Патрика, «еще одного блестящего юриста-афроамериканца с богатым опытом работы в области гражданских прав», и «он отлично справился с порученным делом». Но при этом Клинтону пришлось поплатиться потерей дружеских отношений с Гвиньер [267] . Относительно недавно, в 2013 году, проблемы случились у президента Барака Обамы, пытавшегося закрыть намного более высокую государственную вакансию. Сначала он выбрал в качестве преемницы Хиллари Клинтон на посту госсекретаря Сьюзен Райс – постоянного представителя США при ООН (и своего давнего советника по внешнеполитическим вопросам). Яростное сопротивление республиканцев заставило президента скрепя сердце согласиться с ее отказом претендовать на эту должность [268] . И это всего лишь малая часть примеров ограничений, накладываемых на то, что считается одной из главных президентских прерогатив, – «права назначать чиновников».

Нет никаких сомнений в том, что в минувшем веке центральные органы государственной власти США в целом добавили себе полномочий, хотя, может быть, и не в такой степени, как в европейских демократиях. Однако тенденция к увеличению полномочий главы американской исполнительной власти в рамках правительства представляется чрезмерным упрощением, если рассматривать ретроспективу ста и более лет. Теодор Рузвельт был более властной фигурой, чем такие президенты межвоенного периода, как Уоррен Гардинг, Калвин Кулидж и Герберт Гувер. Благодаря своему мастерству политика и симпатиям населения преемник Гувера Франклин Д. Рузвельт поднял господствующую позицию президентской власти на новые высоты. Он первым воспользовался возможностями радио в качестве инструмента влияния на общественное мнение, начав свои исключительно эффективные «беседы у камелька». Рузвельт обладал в высшей степени уверенной манерой руководства, но его влияние основывалось и на немедленно предпринятых конкретных шагах, в числе которых были впечатляющая инаугурационная речь, созыв чрезвычайной сессии конгресса и борьба с последствиями финансового кризиса. Он прислушивался к настроениям в обществе и очень умело выбирал время для своих инициатив. Он был необычайно решительным президентом и без смущения пользовался своим правом вето [269] , делая это столь часто, что к концу его второго президентского срока количество его вето «составляло более 30 % всех отмененных президентской властью решений, считая с 1792 года» [270] . Какое-то время считалось, что пребывание Рузвельта на своем посту возвещает о начале продолжительного возрастания могущества того, что впоследствии окрестили «современным президентством». Его началом было принято считать конец 1930-х и второй президентский срок Рузвельта. Однако именно в этот момент он переоценил свои силы, попробовав увеличить число членов Верховного суда. Одержав безоговорочную победу на выборах 1936 года, Рузвель, очевидно, счел, что находится на пике своего могущества, и попытался расширить количественный состав суда, чтобы ввести в него сторонников своего «Нового Курса». Его законопроект не только провалился, но и способствовал консолидации противников его внутриполитической повестки. Один из видных специалистов по американской президентской власти замечал:

«Некоторые из числа конгрессменов, отколовшихся от Рузвельта в 1937 году, впредь уже никогда не были столь же лояльны к нему, как в годы его первого срока. Схожим образом эти разногласия привели к разладу между представителями различных течений в стане реформаторов, подорвали двухпартийный консенсус относительно Нового Курса, подтвердили подозрения республиканцев-прогрессистов в том, что сторонники Нового Курса на самом деле стремятся к расширению своего могущества и концентрации власти в Вашингтоне» [271] .

Трумэн, как уже отмечалось в главе 1, намного больше полагался на своих министров, чем это было свойственно Рузвельту, и больше поддерживал их в целом. Его преемник Дуайт Д. Эйзенхауэр также был не настолько доминантным политиком, как Рузвельт, и более охотно делегировал ответственность своим подчиненным, доверяя им больше, чем в свое время Рузвельт. Опыт, полученный Эйзенхауэром во время Второй мировой войны, включал в себя немалую долю дипломатической работы, поэтому он был несравненно лучше подготовлен к работе на международной арене, чем президенты, переезжающие в Белый дом с позиции губернатора штата. Так, например, когда его иностранными визави были французский президент Шарль де Голль или британские премьеры Уинстон Черчилль, Энтони Иден и Гарольд Макмиллан, он в каждом из этих случаев имел дело со своими знакомыми с военных времен. Тем не менее Эйзенхауэр предоставлял большую свободу действий своему госсекретарю Джону Фостеру Даллесу. В Западной Европе его очень не любили, а Черчилль характеризовал этого политика как «унылого, незамысловатого, непонятливого, равнодушного человека», и еще более афористично в другом месте – «Dull, Duller, Dulles» [272] (игра слов с фамилией Даллес (Dulles) и ее корнем dull, в дословном переводе: «Тупой, еще тупее, Даллес». – Прим. пер.).

Верховный суд может быть настоящей преградой президентским намерениям. В этом смог убедиться Гарри Трумэн, когда во время корейской войны суд не дал ему временно национализировать сталелитейную промышленность, где в тот момент происходили внутриотраслевые распри. В то же время Высший суд в своих лучших проявлениях способен иногда добавить президентству блеска. Во всяком случае, так было с Дуайтом Эйзенхауэром. Он хотел избегать конфликтов по поводу гражданских прав и скорее нехотя, чем с удовольствием, принял знаковый вердикт Верховного суда по делу «Браун против отдела народного образования города Топика», состоявшийся в 1954 году. Вердикт подразумевал десегрегацию школ и предрешал конфликт между федеральным правительством и южными штатами, желавшими сохранить раздельное и неравноправное образование. Движущей силой поддержки движения за гражданские права федеральными властями был министр юстиции в правительстве Эйзенхауэра Герберт Браунелл, а наиболее важные судебные решения выносил Верховный суд во главе с республиканцем либеральных взглядов Эрлом Уорреном, которого выдвигал на эту должность сам Эйзенхауэр. В недавно изданной биографии Эйзенхауэра явно симпатизирующий ему автор Джим Ньютон пишет, что в том, что касалось гражданских прав, а точнее – прав чернокожих американцев, «достижения Эйзенхауэра стали победой его стиля руководства над личным мнением: он доверил главную роль Браунеллу». Поэтому, хотя Эйзенхауэр «время от времени и артачился, администрация продвигалась вперед, несмотря на личные сомнения Айка» [273] .

Хотя решение Верховного суда и вызвало в южных штатах ответную реакцию, которой он опасался, Эйзенхауэр был полон решимости отстаивать федеральное законодательство. Когда белые расисты попытались препятствовать черным ученикам в посещении школы в Литтл Роке, штат Арканзас, мэр города Вудро Уилсон Мэнн обратился к федеральным войскам за помощью в «восстановлении спокойствия и порядка». Он сознательно сделал это в обход властей штата, прекрасно сознавая, что они полностью на стороне противников расовой интеграции. Федеральная власть проявила куда больше понимания. Помимо своей приверженности верховенству закона, Эйзенхауэр понимал, насколько сильно бьют по международной репутации Америки облетевшие мир фотографии издевательств белой толпы над черными школьниками, пытающимися всего лишь осуществить свое законное право посещать школу. Президент ввел в город федеральные войска, и их присутствие позволило обеспечить выполнение закона. Как указывает биограф Эйзенхауэра: «Расисты, у которых хватало смелости нападать на беззащитных старшеклассников, отпрянули при виде армии США» [274] .

Хотя стили руководства президентов различаются между собой и некоторые из руководителей находили больше времени на приятное времяпровождение, чем другие, всех их роднит между собой один непреложный факт: каждый американский президент оказывается в условиях жесточайшего давления. На протяжении двадцатого века Соединенные Штаты были одной из великих держав, затем одной из двух «сверхдержав», а позже, вследствие распада Советского Союза, стали неоспоримо наиболее влиятельным политически и самым могущественным в военном отношении мировым государством. Хотя и американским президентам случается (иногда к их вящему удивлению) сталкиваться с вполне реальными границами своего авторитета на мировой арене, то, что их внешнеполитические решения обычно значат больше, чем решения их иностранных коллег, остается неизменным. Все они, несомненно, согласились бы с Эйзенхауэром. Перенеся серьезный сердечный приступ, он выразил некоторое недоумение по поводу врачей в письме к приятелю. Айк писал: «Мне велено избегать любых ситуаций, которые могут вызвать раздражение, огорчить, встревожить, испугать и, главное, разгневать. Когда я получаю подобные врачебные предписания, то говорю докторам: А вы хоть понимаете, в чем состоит работа президента?» [275] .

Из тех, кто побывал на посту президента после Франклина Рузвельта, наверное, лишь Линдон Б. Джонсон обладал столь же большой властью (как непосредственно исполнительной, так и по отношению к остальным ее ветвям), хотя и на протяжении значительно более короткого отрезка времени и при куда меньшем одобрении общественности [276] . Один из серьезных биографов Джонсона называет его «самым неугомонным президентом-законодателем двадцатого века», перещеголявшим в этом отношении даже гиперактивного Рузвельта [277] . Как и он, Джонсон лично принимал важнейшие решения и в области внешней политики, хотя далеко не со столь же положительными результатами. Достижения Джонсона во внутренней политике полностью затмили огромные потери американцев (и еще намного большие – вьетнамцев) в ненужной и к тому же проигранной Америкой войне. Джонсон считал американское вмешательство во вьетнамский конфликт отравленной чашей, унаследованной от Кеннеди, но был при этом убежден, что если уж США взяли на себя обязательства, то их следует выполнять [278] .